土地制度改革的新篇章——全面解读《中华人民共和国土地管理法》修正案

现行《土地管理法》（2004年修正）

《土地管理法》修正案征求意见稿

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新增第六条 国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

【解读】《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）规定设立国家土地总督察，作为土地利用及土地管理情况的督察机构。土地督察机构代表国务院对对各省、自治区、直辖市以及计划单列市的人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的制度创新的核心意义在于，与原国土资源部门实现分工协作、拥有半独立的职权和行政编制，独立行使完整、不受无关干涉的督察权力。目前，《国家土地督察条例》迟迟无法出台，现行规定仅为政策文件，效力层级较低。在《土地管理法》中予以纳入，将使得土地督察制度的法制化建设得到重大推进，也为未来专项法规的出台打下基础。

第十一条 农民集体所有的土地、由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

合并为第十二条 土地所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。

【解读】通过出台《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号，2015年施行）、《不动产登记暂行条例实施细则》（原国土资源部令第63号，2016年施行），我国已初步建立较为完整的不动产登记制度，因此土地管理法修正案中不再保留原来的具体规定，而是采用了指引式的规定。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，……承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。耕地承包期届满后再延长三十年。草地、林地承包期届满后依法相应延长。发包方……农民的土地承包经营权受法律保护。

国有土地可以由单位或者个人承包经营……承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

【解读】随着1997年前后开始的第二轮土地承包经营期限进入最后十年，中共十九大报告中，明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。《土地管理法》的修订，将这一精神明确予以体现。而对耕地以外的土地承包经营期限，则与《农村土地承包法》规定保持了一致。另外，原《土地管理法》中对承包经营期限内个别承包经营者之间承包土地的调整，以及由本集体之外主体承包的情形及程序性要求，不再规定，而是由2018年12月29日修正的《农村土地承包法》进行规定。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用途；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第十八条 土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；

（二）严格保护永久基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（三）提高土地节约集约利用水平；

（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地；

（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

【解读】我国在单一国土空间内实施的城乡规划、土地利用规划、生态及环保规划等多种规划，导致空间性规划重叠、部门职能交叉重复、地方规划频繁变更等问题由来已久。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》在第四条中进一步明确“建立空间规划体系”，要求“编制统一的空间规划……是各类开发建设活动的基本依据……鼓励开展省级空间规划试点”、“推进市县‘多规合一’……统一编制市县空间规划，逐步形成市县一个规划、一张蓝图。”在2018年出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中将“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”纳入政府机构设置和职能配置优化方案中。此次的修正案进一步体现了我国近年来推进的“多规合一”改革方向，明确了“国土空间规划”将逐步替代原有土地利用总体规划和城市总体规划。如征求意见稿发布施行，对于现行的土地利用总体规划和城乡规划相关规定，需进行相应调整，并结合试点地区的相关经验[3]，就国土空间规划的全面落地提供制度、机构、人员上的配置和支持。 

第三十四条 国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

……

（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

第三十三条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

……

（五）国务院规定应当列入永久基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况另行规定。

第三十四条 永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。

永久基本农田应当落实到地块，设立保护标志，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，并由乡（镇）人民政府将其位置、范围向社会公告。

第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

（另外，草案将其他条文中涉及的“基本农田”的表述统一修改为“永久基本农田”。）

【解读】我国实施最严格的耕地保护制度，而目前实施的基本农田保护制度，由于存在划定不严格、存在建设占用基本农田的制度空间等问题，在原《土地管理法》以及《基本农田保护条例》（国务院令第588号，2011年修订）等相关规定的基础上，结合2017年1月中共中央、国务院出台的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号）以及2018年2月13日原国土资源部印发的《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》等文件中关于建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制的要求，将“基本农田”的概念全面提升为“永久基本农田”，并增加了限制利用、禁止规避永久基本农田利用审批等规定。

第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

删除第三款。

【解读】2018年修正后的《农村土地承包法》中，在土地承包经营权流转的情形中新设了“土地经营权”的流转，且承包人流转土地经营权的，仅需向发包方备案。修正后的《农村土地承包法》并未规定承包合同的终止情形，仅就土地经营权流转合同的终止进行规定。其中包括：①擅自改变土地的农业用途；②弃耕抛荒连续两年以上；③给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境；④其他严重违约行为。（第四十二条）并规定，在承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。（第六十四条）我们理解，《土地管理法》修正案中的调整，系为与相关法律规定保持一致。

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

予以删除。

【解读】上世纪90年代末，立法机关基于当时我国国有土地使用制度的改革现状，我国土地市场初步建立、制度尚未完善的现状，“房地产热”、“开发区热”导致大量闲置土地及耕地变建设用地等问题的顾虑，在1998年《土地管理法》的大幅修订中，增设了现行第四十三条、六十三条中对集体土地利用及流转的限制性规定，并同时赋予政府通过征地将集体土地变为国有土地并用于开发建设的权限。

随着社会经济的进一步发展，地方的经济建设需求与用地需求之间的矛盾愈发突出。尤其是在建设用地指标控制制度下，作为城市化进程边缘的县、乡（镇）受制于用地指标的紧缺，经济建设的用地需求得不到满足。这一矛盾也导致了违法违规用地问题的滋生蔓延。[4]

在这一现状下，将集体土地上加设的限制予以解除，使得集体建设用地可以在合法范围内用于建设活动，且与国有建设用地同地同权、纳入统一的建设用地市场的呼声，在第四次《土地管理法》修订前便出现。2015-16年先后在全国范围内实施的集体经营性建设用地入市试点，也是这一动向在国家层面得到认可的体现，此次的修正案更是反映了这一制度变化态势的法制化进程。 

新增第四十五条 有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的；

（五）由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形。

前款第五项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

【解读】征地制度的修订也是本次修正案的重点内容。结合集体土地利用限制的“解禁”，征收集体土地也不再作为一种“常态化”的设置，而作为仅限于特定情形的特别规定。对于前四项，由于仍集中在军事、外交，基础设施、公共公益设施的建设作为目的，与以往的政策大体保持一致，因此对其内容我们理解并无特别需要说明之处。但对于第五项而言，以往在国家层面上，对“成片开发”缺乏系统和权威的界定和规定依据，在未出台进一步详细的指引和解释的情况下，将“城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设”作为征收集体土地的情形之一，由于缺乏社会公共、公益性质的衡量和把控，可能无法避免在实施过程中出现对该规定的肆意扩大适用。因此，根据第三款规定，在自然资源主管部门制定“成片开发”界定标准时，应当予以谨慎考虑。

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条　征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

第四十七条 市、县人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书办理补偿登记。市、县人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

相关前期工作完成后，市、县人民政府方可申请征收土地。

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，并根据社会、经济发展水平适时调整。

征收农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障其居住权和农村村民合法的住房财产权益。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应地养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准以及被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

【解读】除限制征地情形之外，修正案中对于土地征收程序在现行法律规定之上进行了大幅的细化，充分体现了在土地征收程序中被征地所有权、使用权人的知情权、参与权和监督权的保障。更为具有重大意义的是，修正案将先行法律规定中对土地征收补偿标准的基本计算原则，即被征土地年产值倍数法改为区片综合地价法。由于一直以来施行的年产值倍数法计算依据单一，与我国现阶段的城乡经济发展状况脱节现象严重，被征地农民的利益补偿无法得到充分保障。修正案基于实践经验引入的区片综合地价，将多种影响被征地农民利益的因素纳入补偿标准的计算依据中，而且将养老等社会保险体系予以衔接，从而使得被征地农民的利益可以得到更加合理、充分的保障。但同时，对于开发企业来说，未来征地拆迁补偿成本可能相比以往会发生浮动、提高，需要进一步关注法律修订及相应配套规定的落实情况。

第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

第六十二条 ……

人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居的权利。

……

农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

……

国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

【解读】宅基地制度改革是此次土地管理法修正案中针对集体土地制度改革的重点领域之一。修正案中针对城镇化进程加速、农村人口流动性增加、大量“空心村”的形成和城市边缘地区的农村缺乏足够宅基地的问题，规定在尊重农民意愿的基础上，对现行“一户一宅”制度进行变通，采取农民公寓、农民住宅小区等多种途径保障农民居住权。另外，在宅基地审批上进一步放权，审批权限从县级下放至乡（镇）一级；并鼓励宅基地有偿退出制度，意在简便农民住宅分配管理并提高农村土地的集约节约利用程度。另外，正式规定宅基地改革和管理的职权部门为农业农村主管部门。

第六十三条　农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第六十三条 县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。

按照前款规定取得的集体建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

第六十四条 依法取得集体建设用地使用权的，土地使用权人应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

集体建设用地使用权的出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押，其最高年限、登记等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

【解读】（结合对原规定第四十三条的解读）在修正案第六十三条中，对于集体经营性建设用地（工业、商业等用途）通过流转用于非农业用途，以及使用权的再流转提供了法律依据。尽管为集体土地与国有土地“同地同权”，纳入统一的建设用地市场打下制度性基础，但即使修正案正式发布实施，就具体流转涉及的确权、规划、流转市场管理、资金使用等问题，需要结合试点地区的经验在全国范围内通过出台进一步细化的操作性规定使得法律条文真正落地。另外，目前为止，集体土地入市并未开放到住宅领域，实践中大量存在的“小产权房”目前仍不具备被合法化的可能性，对此开发企业应予以关注，切勿触碰违规用地的红线。

全文涉及的“土地行政主管部门、农业行政主管部门”的表述

修改为：“自然资源主管部门、农业农村主管部门”

【解读】根据2018年3月印发的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》及其方案的内容，由新组建的机构替代原《土地管理法》下原机构的职能。