跨境合规观察｜从《涉疆法案》听证会看美国执法趋势及风险应对策略【走出去智库】

走出去智库 2023-10-23

The following article is from 金杜研究院 Author 郭欢陈起超等

走出去智库观察

4月初，美国跨部门强迫劳动专项执法组（FLETF）就实施《维吾尔强迫劳动防止法案》（UFLPA，简称“《涉疆法案》”）召开公开听证会。FLETF将根据此次公开听证会的意见反馈制定实施战略，并由美国海关和边境保护局(CBP)发布进口商需遵循的指导原则。

走出去智库(CGGT)特约法律专家、金杜律师事务所合伙人郭欢律师指出，《涉疆法案》是美国针对所谓的新疆议题落实其竞争战略的又一体现，将战略的核心焦点从新疆所涉特定产品和行业领域进一步扩展到全新疆区域。作为中美大国博弈、地缘冲突与资源竞合过程的重要工具，《涉疆法案》也将对中国光伏行业、纺织业等特定行业带来深远的影响，企业需结合产业特点、业务流程加强合规管理。

此次听证会有哪些内容？中企如何应对？今天，走出去智库(CGGT)刊发金杜律师事务所郭欢、陈起超等的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国商协会和进口商大多认为目前美国政府公布的识别“强迫劳动”的详细指南过于笼统，难以为企业提供有效指示。

2、根据FLETF在听证会的发言表态，无论从法律及政策规定方面，还是实践执法方面，美方对进入其市场的企业及产品的管控都将呈现“从严”的趋势，且这一状况预计会持续很长一段时间。

3、应保持对美国及其盟友国家涉疆动态法案政策的发展情况关注与重视，充分利用意见收集期间的空档期，结合企业自身的现状及法规趋势，就溯源情况、用工情况等提前调研了解，为后期执法调查和业务发展等做好充足的准备，以此防范相关风险。

正文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/郭欢、陈起超、董梦、刘学朋、

刘姝倩、王丹

金杜律师事务所

引前言

作为拜登政府重塑美国供应链、振兴国内制造业的关键法案，我们此前在《涉疆法案下产业链溯源应对与突围》一文中介绍了所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下简称“UFLPA”或“《涉疆法案》”）的核心要点。《涉疆法案》是美国针对新疆议题落实其竞争战略的又一体现，UFLPA也将战略的核心焦点从新疆所涉特定产品和行业领域进一步扩展到全新疆区域。作为中美大国博弈、地缘冲突与资源竞合过程的重要工具，UFLPA也将对中国光伏行业、纺织业等特定行业带来深远的影响。

根据《涉疆法案》的相关规定，美国政府于本月就其后续执法事项召开了线上听证会，美国相关行业协会和部分进口商分别就《涉疆法案》的执行和影响发表了意见。在听证会程序之后，由美国国土安全部、美国贸易代表、劳工部、国务院、司法部、财政部、商务部等联合组成的美国跨部门强迫劳动专项执法组（Forced Labor Enforcement Task Force，以下简称“FLETF”）将与美国相关部门就具体执法措施及适用等问题进行商议，并在6月21日之前向国会提交《涉疆法案》具体执法措施的报告。

本文基于听证会的内容，以及近期国内相关单位及商协会的公开意见和实际诉求，浅析《涉疆法案》的未来执法趋势和“涉疆”问题的影响。

01、《涉疆法案》听证会主要内容

美东时间2022年4月8日，美国按照法案规定召开了《涉疆法案》的听证会议。本次长达5小时的听证会议，FLETF首先直接阐述了作为“强迫劳动”问题综合执法机构对所谓的“强迫劳动”问题和产品的“零容忍”执法态度。随后来自美国国内的商协会、进口商、制造业企业、人权组织、学术研究机构，以及中国国际商会等代表分别就《涉疆法案》的相关问题进行了发言表态。

本次听证会重点讨论了如下内容，并听取了各方的意见：

·如何提高跨国贸易供应链透明度和追溯相关具体货物来源的举措；

·涉及第三国供应链路线的追溯手段和实现路径；

·将相关实体列入美国制裁类清单时的考量因素和标准；

·优先执法的产业对象（棉花、番茄及多晶硅）；

·进口商应对指南细化的内容；

·各方协作和协同；

·其它与《涉疆法案》相关的议题及评论意见。

02、从美国各界及其盟友的观点看后续执法趋势

美国相关商协会、国内企业、智库及非政府组织在听证会上均对《涉疆法案》发表了意见。通常而言，该部分内容将对新法案的后续执行具有比较强的参考和借鉴意义，因此我们对其中的关键内容进行了归纳和总结，希望为相关企业起到预警和防范风险的作用。

1.从美国各界观点看未来执法方向

（1）公布识别供应链“强迫劳动”的具体指南和方法

美国商协会和进口商大多认为目前美国政府公布的识别“强迫劳动”的详细指南过于笼统，难以为企业提供有效指示。美国进出口商协会[1]（American Association of Exporters and Importers，下称“AAEI”）与美国对外贸易理事会[2]（National Foreign Trade Council，下称“NFTC”）均要求FLETF公布可用于判定存在“强迫劳动”的具体标准和有效工具。

实践中，进口商对于进口产品的一级供应商和二级供应商，无论从管理要求方面，还是从审慎注意义务方面，均存在显著差别。而《涉疆法案》所设置的“可反驳推定”原则，即使是二级或三级供应商有“涉疆”产品，也可能会导致最终进口产品判定为存在“强迫劳动”。在UFLPA生效后，由于美国进口商现阶段并未做好充足的应对准备，该法案给其带来了较大的合规压力。因此美国进口商希望FLETF出台细则或指引，减轻其合规证明责任，例如在UFLPA生效初期，将需提交的证明材料限定在一级供应商的范围，或引入产品“最小比例”（de minimis）原则，为其提供产品排除的方法等。

另外，就大家关注的产业链溯源，NFTC亦提出，美国CBP应当公布所需溯源证明资料的正面清单，并且列明每一份所需文件的信息或目的。

（2）精准锁定特定产业链中的“强迫劳动”环节

NFTC在回答FLETF具体问题时指出，执法部门需要结合纺织、光伏等“高风险”行业以及棉花、番茄、多晶硅等特定产品的特征，针对不同行业特征，设置能精准锁定“强迫劳动”问题的调查方式。

另外，美国鞋类经销商和零售商协会（Footwear Distributors & Retailers of America，下称“FDRA”）指出，现如今的生产呈现多渠道、多主体参与的特点，CBP暂扣货物应当明确指出货物具体在哪一生产过程出现或被认为存在“强迫劳动”问题。

（3）明确在暂扣令（WRO）下通关所需的证明标准

在企业如何尽到供应商合理审查义务和通关证明标准方面，AAEI、NFTC以及美中贸易全国委员会（US-China Business Council，下称“USCBC”）指出企业如果有以下证据，能够帮助企业达到满足通关所需的证明标准：

·具备较为完善的企业合规管理体系，包括完善的供应商管理制度，与供应商签署禁止“强迫劳动”的合同条款，明确企业和供应商行为守则等；

·上游供应商所出具的“无强迫劳动”的证明和承诺函，以及与一级供应商之间的订单、发票、运输文件及付款证明等；

·供应商建立的“强迫劳动”常规筛查机制；

·供应商自行或者委托第三方机构进行的劳工审计，前提是FLETF应明确认证方法和认证机构的“白名单”；

·供应商内部对雇员劳工权利的培训记录等。

除此之外，结合我们在实践中的应对经验，很多生产企业在生产过程中会需要对不同物料和不同采购渠道物料进行区分管理，因此还需提请企业基于未来出口产品的具体特征和需求，提前做好规划管理。

（4）创建“可信赖贸易商”模式

NFTC提出开发一套专门用于支持FLETF指南的合规体系，该体系框架应包含正式的预先许可制度，即相关方可向CBP提前提交相应文件，除非CBP需要更多的信息或者拒绝清关，企业的清关请求应在一定期限内获批。

此外，NFTC、USCBC提出可以发展“可信赖贸易商（Trusted Trader）”模式，类似于当前海关通行的“认证企业”模式，可为取得“信赖”的企业提高通关效率，减少暂扣和审查几率。若企业希望被CBP认定为“可信赖贸易商”，则需达到一定的程度的合理注意义务，例如需要相关合规尽职调查、可持续发展报告或经认证的劳工审计，并且应当与其他国家及地区法律规定互相兼容，如欧盟的《供应链尽职调查法》。

2.从美国盟友的协同制裁看未来的执法趋势

根据FLETF在听证会的发言表态，无论从法律及政策规定方面，还是实践执法方面，美方对进入其市场的企业及产品的管控都将呈现“从严”的趋势，且这一状况预计会持续很长一段时间。除此以外，我们也观察到自2020年美对华以“强迫劳动”开启制裁以来，美国盟友欧盟、英国、加拿大、澳大利亚等多国陆续出台了相关对华制裁措施，禁止“强迫劳动”产品的进口，并向本国企业警示“涉疆”风险。我们以加拿大和英国为例：

（1）加拿大

加拿大外交部长与小型企业出口促进国际贸易部长宣部了一系列措施以对抗“强迫劳动”，包括对加拿大《关税法案》进行了修订，宣部禁止进口全部或部分因“强迫劳动”生产的产品、对存在直接与间接从新疆采购、在新疆设立并且依赖维吾尔族劳动力的公司采购或寻求参与新疆市场等情形的加拿大企业，均要求该等企业签署新疆诚信声明（Xinjiang Integrity Declaration），该等声明旨在确认企业了解加拿大法律对于“强迫劳动”的禁止，意识到加拿大政府的要求，签署该声明的企业需确认其已了解并将遵守相关法律、尊重人权等，还要求企业承诺对中国供应商开展尽职调查，确保确定不会直接或间接向“强迫劳动”企业进行采购等。

此外，据有关消息报道，加拿大政府还在研究制定供应链法案，希望通过立法打击所谓的新疆“强迫劳动”。

（2）英国

英国外交大臣也公布了一系列措施，包括出台一套新的出口管制措施并对在新疆运营的企业提出了新的指导要求。与此同时，英国也进一步承诺要扩大适用英国《现代奴役法》（Modern Slavery Act）的适用范围，包括加强对新疆出口的审查，以此决定未来是否对相关产品进行出口管制、是否进一步对和新疆有关联的英国企业提供额外的指导，还强调该等地区需进行额外尽职调查等。

由此可见，未来中国企业将在多个法域面临类似《涉疆法案》的影响，执法层面，美国当下的执法实践也将为美盟友提供参考。因此，其协同效应也将从立法层面扩张到执法实践环节，从而导致企业走出去过程中面临更多主管机关的监管要求以及需履行越来越多的合规义务。

03、国内商协会和企业的困境与诉求

中国国际商会、中国机电产品进出口商会、中国纺织品进出口商会等国内商协会以及约30家国内生产制造和外贸企业，在UFLPA评论期内提交了具体的评论意见。

评论意见主要聚焦在重申中国特别是新疆地区不存在任何“强迫劳动”、UFLPA项下的“有罪推定”规定不合法、举证责任倒置加重了企业举证责任、国内企业合规成本大大增加、担心商业秘密泄露、产业链溯源为企业正常经营增加了沉重负担，以及希望美方先制定一个透明且适当的可追溯性和检查标准等方面。

我们重点从商协会、企业的根本立场，UFLPA法律本身存在的缺陷以及企业面临的困境的角度出发，整理了如下核心观点：

（点击查看大图）

04、中国企业即将面临的现实性风险及合规应对

1.中国企业即将面临的现实性风险

如我们此前在《涉疆法案下产业链溯源应对与突围》中所分析的，受《涉疆法案》的影响，中国企业所面临的影响亦有在外销出口不确定性增加（包括第三国出口）、上市企业声誉受损、拟上市企业估值受损、企业融资中断等。

另外，如以上美方相关商会和组织的评论意见后续得以采纳，那么在可以预见的未来，因《涉疆法案》所设置的贸易阻碍，可能对中国企业产生如下影响：

（点击查看大图）

2.多方监管下的企业合规应对

面对上述愈发趋严且复杂的溯源合规要求，企业需结合产业特点、业务流程就以下内容加强合规管理，虽然根据企业所处的产业链不同的端口和具体的产品情况等，所面临的风险及相关应对措施并不一样，鉴于篇幅有限，我们列举如下几点作为底线策略，供各位参考。

（1）完善供应链管理机制

建立健全供应商管理评价、全产业链条追溯等机制，以流程可视化、记录透明可追溯、管理电子化等模式形成企业溯源合规追溯体系，做到事前规划、事中管理、事后监管的闭环管理合规。

（2）关注最新动态提前布局

应保持对各敏感国家涉疆动态法案政策的发展情况关注与重视，充分利用意见收集期间的空档期，结合企业自身的现状及法规趋势，就溯源情况、用工情况等提前调研了解，为后期执法调查和业务发展等做好充足的准备，以此防范相关风险。

（3）建立紧急应对机制

鉴于美国及其盟友将进一步从严从重推进产业链溯源的相关工作，企业在有效应对相关溯源要求的同时还需结合企业风险，有序开展紧急应对、合规体系等建设工作，确保谨慎评估具体信息披露范围，并提前准备好应对外国管理机构的调查，例如是否符合中国反制法律法规的要求等。

（4）寻求专业支持

企业应及时引入既了解企业业务，又熟悉管制制裁合规及溯源体系建设的专业且有实践经验的团队，为企业及时解答政策疑惑、合规有效应对外部问询与调查。

以上是我们结合本次听证会的内容进行的分析和预判，面对美国及其盟友如此复杂、多变、趋严的执法现状，限于文章篇幅，如对企业后续涉疆政策走势、企业合规应对等话题仍有进一步疑问或需求，请与我们联系。

来源：金杜律师事务所

脚注：

[1] https://www.regulations.gov/comment/DHS-2022-0001-0081

[2] https://www.regulations.gov/comment/DHS-2022-0001-0174

[3] 同脚注[2]。

专家介绍

郭欢

走出去智库（CGGT）特约法律专家

金杜律师事务所跨境监管业务合伙人

近年来在企业合规领域主持或参与了大量的综合项目，尤其是在出口管制及经济制裁方面，协助包括航空航天、通讯、电子领域等高新技术企业在内的各类企业搭建出口管制合规内控体系（ECP），专注于跨境交易暨境外合规体系搭建，海关稽查及海关行政/刑事案件应对，业务领域包括企业大合规、出口管制与经济制裁，以海关与外汇管理为中心的国际贸易与监管法律服务等。

陈起超

金杜律师事务所跨境监管业务顾问

业务领域：出口管制与经济制裁

陈起超先生在过去十年的工作中专注于出口管制规制的研究及出口合规内控体系(ECP)的搭建与实施。为中国、美国及日本等知名企业提供出口管制相关咨询服务，协助企业开展出口物项归类、许可证申请、内部合规体系建设、出口管制培训及审计工作。在出口管制和经济制裁领域具有丰富的实操经验。

董梦

金杜律师事务所公司业务部主办律师

刘学朋

金杜律师事务所公司业务部律师

刘姝倩

金杜律师事务所公司业务部律师

王丹

金杜律师事务所公司业务部律师助理

机构简介

跨国制裁与出口管制研究中心

该中心是以北京外国语大学国际商学院和国际关系学院为中心设立的，聘请其他大学及研究机构的学者、北京市金杜律师事务所经济制裁与出口管制合规团队的优秀律师在内的各律所律师、相关企业的专业人士等精英力量组成的，旨在以跨国制裁与出口管制、海关监管、国际贸易等为核心，将北京外国语大学在国际关系、国际经济等领域积累的重要研究成果与涉外律师在跨境贸易服务中积累的丰富实务经验相结合，集结政、法、商等多方力量，在促进中国的出口管制法制建设、促进出口管制与经济制裁领域的国际交流与合作、为中外高新技术企业的发展提供助力、培养相关领域专业人才、加强出口管制与经济制裁法律研究及法律服务等方面发挥积极作用，并以期从更加宏观的角度对相关政策走向和立法趋势进行解读与研判，在积极开展相关前沿学术研究的同时，为法律实务领域提供强有力的技术支持。

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